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党的二十届四中全会将“统筹发展和安全”提升到了一个新的战略高度。会议审议通过的《中央关于制定国民经济与社会持续健康发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），为新时代应急管理体系建设擘画了“大安全大应急”的战略蓝图。这一顶层设计精准回应了全球气候变暖背景下灾害风险加剧、新业态安全风险叠加等现实挑战，其核心在于构建“全灾种、大应急”治理体系，实现高水平质量的发展和高水平安全的动态平衡。
数据显示，2024年全国自然灾害直接经济损失达3823亿元，安全生产事故起数同比下降15.6%，但危化品、城市内涝等风险仍呈上涨的趋势。整体看来，近年来我国应急管理体系建设取得了十分好的成效，但基层治理方面，一些痛点问题仍亟待解决。基层作为应急管理的“最后一公里”，其组织体系完善程度、风险防控精准度、应急处置响应速度，都影响着国家应急管理体系的整体效能。本文立足《建议》战略指引，结合《中央办公厅国务院办公厅关于逐步提升基层应急管理能力的意见》部署要求，系统解析基层应急管理现代化转型路径。
党的二十届四中全会通过制度、科技、文化的多维赋能，为基层应急管理现代化提供了根本遵循，并突破了传统治理模式的固有局限。
过去一些地方的基层应急管理存在“碎片化”的问题。而近年来一些地方试点中，地方整合安全生产监管、防灾减灾救灾等7项职能，建立“1个应急管理中心+3支专业队伍+N个网格单元”的组织体系，通过“三定方案”明确职责边界。应急管理中心统筹协调，消防救援大队负责专业处置，社会救援队补充力量，网格员承担前端预警，形成“纵向贯通、横向联动”的治理网络，实现应急管理从“被动应对”向“主动防控”转型。这体现了制度赋能对构建“平战结合”治理框架的巨大作用，今后应进一步积极探索、总结经验，通过职能整合破解基层应急管理“碎片化”困局，精准呼应《建议》“健全统一领导、权责一致、权威高效的应急能力体系”的要求。
近年来，有的地方建立“群众参与、网格员查报、网格长审核”的隐患排查机制，结合应急广播、安全体验场所等设施，实现安全宣传“双六进”（进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭、进公共场所），成为“数字+网格”模式的典型实践。某市部署十多万个智能烟感设备，响应时间缩短至28秒，成功预警电气火灾。某城市大脑接入2.3万路视频监控，内涝风险预测准确率达89%。这体现了经过科技赋能后，应急管理体系的完善。今后可以沿着这一方向继续深入，着力打造“智慧应急”治理生态，以数字化改革提升治理效能，以更加扎实的努力生动诠释《建议》“推进数字中国建设”的战略价值。
山东某市通过“安全积分”“隐患举报奖励”等机制，将群众转化为应急管理“第一响应者”，2024年累计化解初期火情137起。当地开发的“安全积分”APP，让市民通过参与隐患排查、应急演练等兑换公共服务权益，累计注册用户达127万，上报有效隐患线万元，形成“人人都是安全员”的社会氛围。以上探索奠定的基础上，在《建议》“完善共建共治共享的社会治理制度”的改革方向上，更看重培育“全民参与”的各项条件，夯实社会共治根基。
各地围绕高危行业、新业态、城市运行三大领域，探索了一系列可复制的治理经验，而“十五五”规划实施期则是四中全会精神落地见效的关键阶段。
江苏某地针对化工园区“孤立安全岛”问题，创新实施“园区一体化监管”，建立涵盖风险预警、视频监控、应急指挥、物资调度、培训演练的“五位一体”监测平台，实现企业安全数据实时共享。该平台部署激光光谱气体检测系统（检测精度达ppb级），建立包含132项指标的企业安全风险画像模型，配备搭载红外热成像和气体传感器的智能巡检机器人，2024年成功预警危化品泄漏风险12次，响应时间缩短至3分钟内。在落实《建议》“强化重点行业领域安全生产风险专项整治”要求方面，有必要从类似实践样本中提炼具有普适性的经验，在高危行业风险防控方面做推广和升华。
平台经济“算法黑箱”往往导致骑手安全风险。据此，深圳针对建立“三维监管”机制：技术维度推行内置加速度传感器和GPS定位的智能头盔实时监测；制度维度实施“安全里程积分制”，每安全配送1000公里奖励100积分；责任维度建立平台企业“安全总监”派驻制度。美团同步研发智能调度系统，动态优化配送路线避开高风险路段，使骑手日均骑行距离减少1.2公里，事故概率降低19%。2024年，全市外卖骑手交通事故率同比下降28%。可见，直面新业态安全监管难题慢慢的变成了一项常规工作。今后要及时根据一直增长的新业态发展形态趋势，积极、有效地响应《建议》“加强新业态新领域安全监管”的要求。
《建议》提出了“推进韧性城市建设”要求。在城市安全韧性建设领域，可以借鉴杭州市西湖区试点的“大羽安全应急模型”。该模型的关键技术包括定位精度达0.5米的分布式光纤传感系统、集成12类城市基础设施数据的数字孪生平台、响应速度提升40%的智能应急物资调度系统，2024年曾成功预警地下管网泄漏险情9次，平均处置时间压缩至45分钟。其成功经验逐渐引申出了一套可复制模式：通过物联网感知设备实时监测燃气管道、桥梁隧道等“城市生命线”，构建“监测－预警－处置－恢复”全周期管理体系。这些为韧性城市建设指引了一个可行方向。
既往基层应急管理实践已经取得诸多突破，但仍应该清醒认识到我们还面临政府治理能力失衡、多元共治机制梗阻、企业主体责任虚化等深层次困境，这些困境共同构成了政策落地的“中梗阻”。
政府治理能力失衡表现为“三少三多”：专业人才少、技术装备少、统筹协调少；事务性工作多、临时性任务多、被动应付多。某县级市应急管理局调研显示，35%的乡镇应急管理人员同时承担防汛抗旱、森林防火、安全生产等10项以上职责，人均监管企业超200家。具体短板尤为突出：62%的应急预案未结合本地风险特征制定，可操作性不足；43%的应急演练为桌面推演，形式化严重；78%的乡镇未建立专项应急物资库，储备与需求不匹配。以上状况必然导致难以充分满足《建议》“加强基层应急管理组织体系建设”的要求。
多元共治机制梗阻集中体现在行业协会“三化”倾向：标准制定行政化、服务供给碎片化、资源整合低效化。中国安全生产协会调研显示，72%的行业协会缺乏强制性标准制定权，90%的团体标准执行率不足50%。以建筑行业为例，现有89个团体标准实际执行率仅30%，核心矛盾包括标准更新滞后（平均修订周期4.2年）、监管信息不互通（仅23%平台实现数据共享）、惩戒机制缺失（违规企业黑名单更新率仅15%），难以发挥《建议》要求的“行业自律和社会监督作用”。
企业主体责任虚化在中小企业中尤为明显，表现为“三低”问题：安全投入低（占比不足营收1%）、管理标准低（仅38%建立双重预防机制）、人员素质低（62%安全管理人员无专业资质）。某地应急管理局统计显示，近三年事故企业中83%存在“重效益轻安全”的价值取向偏差。典型案例中，某化工企业为节省成本擅自关闭DCS系统联锁功能，导致反应釜超压爆炸，造成直接经济损失1.2亿元，暴露出安全投入与经济效益的深层矛盾。
破解基层应急管理困境，需坚持系统思维，从政府治理、共治生态、企业责任、数字能力四个维度协同发力，构建现代化治理体系。
政府治理体系再造需推进组织、能力、机制三维升级。组织重构上，推行“大应急办”模式，整合应急、消防、住建等9个部门职能，建立“1+7+N”指挥体系（1个指挥中心、7个专项组、N个现场指挥部），整合各级应急指挥中心的部门职能，实现应对重大突发事件时，以最短时间完成视频会商。能力提升上，实施“蓝盾计划”，通过“导师帮带+实战演练+学历提升”三轨制培养，培育持证应急管理师，提升基层应急响应效率。机制创新上，建立“应急管理效能指数”，将各项指标纳入政府绩效考核，纳入高水平质量的发展评价体系，并提升其权重。
共治生态培育需强化协会赋能、科技支撑与社会动员。赋予行业协会“安全总监”派驻权、标准制定参与权、信用评级权，建立“行业安全黑名单”联合惩戒机制。消防协会“安全认证工程师”制度为公司可以提供技术认证。科技支撑上，建设“应急管理大脑”，将“数字应急”平台接入监控系统，整合卫星遥感、无人机巡查等各类感知设备，大幅度提高风险识别准确率。社会动员上，推广“安全积分银行”，兑换服务价值激发全民参与热情。
企业主体责任的强化，需结合刚性约束、柔性引导与能力托管等多重维度。刚性约束上，建立“安全信用画像”，将数据纳入全国信用信息共享平台，对失信企业实施联合惩戒，限制其市场准入。通过“承诺、分类、奖惩、服务”四步机制，组织重点企业签订信用承诺书，实现“守信激励、失信惩戒”的闭环管理。柔性引导上，设立“安全创新基金”。对研发智能监测设备的企业给予研发费用补贴，推动技术成果转化。能力托管方面，培育专业安全服务机构，为中小企业提供全流程服务，节省平均管理成本。
数字治理能力升级需实现平台、数据、装备协同迭代。平台整合上，建设“应急管理一张网”，应急管理部“应急大脑”整合业务系统；建设数字城市运行管理中心，接入监测系统、监控点位，汇聚数据，实现有效、高效处理业务。数据贯通上，打通应急、气象等部门壁垒，平台实现实时监测，提高预测精度。装备迭代上，推广“小快灵”智能装备，配备具备5G传输、AI识别的智能设备，有效缩短警响应时间。
党的二十届四中全会为基层应急管理现代化提供了根本遵循，《建议》为“十五五”时期实践落地绘制了清晰路线图。面对风险防控领域的新挑战，需以制度创新打破治理壁垒，以科学技术创新重塑治理形态，以文化创新培育治理生态，构建起“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与”的现代化治理格局。当每个社区都成为安全堡垒，每家企业都筑起防护堤坝，每位市民都化身安全卫士，我们就能将制度优势转化为治理效能，为中国式现代化筑牢坚不可摧的安全屏障。
